了解了专项债项目资金平衡方案的基本编制方法，更重要的是对项目进行优化，能够使项目更具备竞争力，顺利获得审批机构的认可。专项债项目的优化的目的是争取更多发债额度、创造更大融资空间、资金使用尽量灵活；核心是增加项目收益，控制项目成本；重点是专项收入的开发。

1、增加专项收入主要通过内外两个途径：

（1）对内是挖掘项目的收益来源，外部资源内化或内部资源挖掘，将公益性和经营性有机结合，对公益性和经营性资产类别确权分列，账户分离，底层资产做到物理分割，能够真正做到政府性基金收入和其他经营性专项收入分账管理，而非简单的项目收入按百分比进行划分。单个项目可以增加运营元素，把政府性基金收入变成专项收入；多个项目则肥瘦搭配，挖掘收益来源，提升可融资性。尽量扩大专项收入的比例，以便增加市场化融资，减少专项债额度的占用。例如园区开发项目，可以将主体项目与物业/土地开发项目进行打包，外部资源内化，进而通过物业/土地的滚动开发形成持续现金流。如果要进一步开拓专项收入，则是增加项目的运营收入，物业/土地开发收入和运营收入相结合，使得项目在整个生命周期都确保有足够现金流。

（2）对外是针对融资模式调整项目边界，合理嫁接一些项目边界外的收益。挖掘内部资源，导入外部资源，资源整合，对多个项目合理拆分、包装重组，政府和企业承担的部分清楚划分，满足项目既有政府性基金收入又有其他经营性专项收入，构建现金回流与资金平衡机制，特别注意项目在动态政策环境下的合规性。对当地资源进行归纳整理，对项目的边界条件进行优化，将大项目合理拆分为多个子项目或将多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组为多个子项目，确保每个项目都具备一定的收益性和可融资性，满足市场化融资的需求。

项目边界调整需要遵守以下原则：

a.符合专项债基本要求：注意区分集合发行与打包发行，集合发行不调整项目边界，是多个不同边界项目集合，打包发行是将多个项目通过调整项目边界，变为同一边界内的项目；按资金平衡方案中披露的项目边界，资金的使用以及收益对还本付息的覆盖不得“跨界”；如果根据项目方案设计，需要将子项目打包的，应当在方案中对“项目”有明确的定义。

b.项目边界的法律文件：立项/可研批复，发改委赋码为准；如有若干的项目需打包，有条件的应当重新组合立项；由于设计/施工已招标等诸多因素造成实质性困难的，考虑在立项之上出具文件的变通方案。

c.立项主体项目性质：前期按备案制走流程的项目需要发行专项债券，由发改委、财政部门出具补充意见确认为公益项目；原PPP项目退库后改为申请发债，项目单位由发改委批复变更；扩建/续建项目，在原有项目无其他融资需要偿还的基础上，可将原有的项目收益计入还本付息的来源；区/市属国企，新设立的项目公司，作为债+贷组合项目的主体不得有存量的隐性债务。

2、需要特别注意的是项目收益增加必须遵守相关性及客观性原则，避免出现诸如为增加收入来源，过度增加建设内容，总投资不闭合；测算中增加了收入来源，实际建设内容未变化；土地相关成本不当计入总投资；已发行项目，又需要增加后续发行金额并调整收入；过度申请债券额度，资金不能及时有效形成实物工作量等情况。例如政府补贴作为收益，必须是本行业惯有的、有文件政策支持的补贴，不能是特别为某个项目而创设的补贴；土地出让金收入，应是与本项目直接相关的土地（如土储/棚改/环境修复），政府出具文件，指定具体地块专门用于平衡本项目建设资金，且地块信息明确，规划指标相符，满足出让条件。

在此以PPP+专项债这种争议比较大，形式比较复杂的项目模式为例，通过分析其项目形式的改变导致的项目收益相关性改变，探讨自身收益不得重复计算情况下，项目应如何合理切割，顺利落地。首先PPP+专项债项目的前提是PPP方案和专项债方案不能冲突，尤其是PPP两评一案已经在财政部PPP库内备案的情况下，必须在备案框架之下，社会资本方同意后才能够实施PPP+专项债，而且即便如此，在目前的政策法规环境下，PPP+专项债模式也只能做到项目外结合，将原PPP项目拆包，在总项目的不同时段或者不同区域分别实施PPP及专项债模式。实践中因为PPP项目的社会资本方已经谈妥了各项条件，方案的改动将改变很多实质内容，社会资本方不一定会同意，而且新加的专项债方案部分也不一定能够和已入库的PPP方案相协调，例如山东第一单PPP+专项债模式的山东邹平货运铁路专用线项目，原入库ppp方案总投资60余亿元，建设及运营合作期30年，采用使用者付费加政府可行性缺口补助的回报机制，后变更为PPP+专项债模式，发行邹平市货运铁路专用线专项债4.37亿元，按注册资本1:9的比例分拆总投资，对应运营收支同比例分拆，将原ppp方案中10%的部分交给政府来做，相应的，原ppp项目中政府的投资、补贴等比例也都会发生改变，与备案的原方案已不一致，因此原来的ppp财承和物有所值评价按理都应该重做，此外与原来ppp协议的约定内容，比如原来社会资本方的收益比例也会发生变化，社会资本方能否同意变更？如果收入未达到预期，是先支付ppp收益还是先偿还专项债，还是按相应比例支付？这些问题都需要修改原来的方案和协议。从公开信息来看，邹平货运铁路专用线项目在以上方面并没有做到位，会在将来遗留很多问题。因此ppp项目未落地前变更为PPP+专项债模式，提前拆包可行性比较高，当ppp项目已经入库或落地再变更就比较复杂了，即便将专项债作为政府注入的资本金，以PPP项目外新嫁接的收益来对应偿还，考虑到原来ppp项目很大可能已经将项目所有可能的收益都计算在内了，找出这些新嫁接收益的可能性也很小。使用PPP+专项债模式，发债资金不能作为项目公司的融资，不应使用项目公司的收益，项目要符合专项债合规适用领域，必须在规划时将资产做清晰的分割和认定，不要因资产分割不清导致市场化融资无法落地，此外发债期限要与ppp后续融资期限相匹配。深圳地铁12、13号线项目在ppp转ppp+专项债的操作上做法要好一些，做到了资产的清晰隔离，能够将项目顺利拆包。在ppp落地前拆包，政府发债投资A部分，主要负责基础设施及附属设施建设，资产归入地铁集团，ppp投资B部分，主要负责地铁运营，ppp社会资本方获得所有设施的使用权，向地铁集团支付租赁费或设备使用费。使专项债和ppp都发挥其特长，政府的归政府，社会的归社会。